quinta-feira, 8 de novembro de 2007

A Política Comercial como Instrumento de Política Externa no Governo Lula

1. Introdução

A política comercial se apresenta nos dias de hoje como instrumento importante para potencializar a inserção global do país. O Brasil está atualmente envolvido em várias frentes de negociações comerciais. No âmbito regional, o Brasil tem liderado as tentativas de aprofundar a integração do Mercosul e do continente sul-americano. Herdou do governo FHC as negociações com os EUA na Alca e com a União Européia e continua também a participar das negociações multilaterais na OMC. Novos acordos foram assinados com Índia e África do Sul. Têm-se ensaiado aproximações com os países do Oriente Médio e a China.

O boom exportador de 2003 reduziu consideravelmente a vulnerabilidade externa do país e salientou as possibilidades que o comércio exterior pode propiciar para o avanço do desenvolvimento econômico do país. Evidencia-se, também, um movimento de internacionalização por parte das empresas brasileiras. Ao mesmo tempo, o Brasil torna-se fonte importante do investimento externo e recebe fluxos crescentes de recursos estrangeiros. Enfim, o Brasil se integra cada vez mais ao resto do mundo, e com esta maior integração surgem novos desafios que exigem uma política externa e comercial madura.

A trabalho se estrutura da seguinte maneira: a segunda seção procura identificar os principais traços da política externa do governo Lula. Em seguida, analisa-se como a estratégia de política comercial se insere na formulação de política externa, destacando seus principais desdobramentos e apresentando algumas críticas.

2. A política comercial do Governo Lula

2.1 O paradigma de política externa

A política externa do governo Lula está inserida no paradigma de política externa “globalista” vigente nos últimos quarenta anos. De acordo com Soares de Lima (2005), são três os conceitos que norteiam e distinguem a política externa do governo atual das experiências anteriores: (i) autonomia, (ii) não-indiferença e (iii) pragmatismo.

O primeiro conceito se refere à busca por um papel de liderança internacional, não se restringindo apenas à região. Este esforço por um reconhecimento internacional é evidenciado no empenho por parte da diplomacia em ganhar um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, na candidatura de diplomatas brasileiros a postos importantes em organismos internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a OMC, como também as investidas para o Brasil se tornar porta-voz do mundo em desenvolvimento. Este conceito resgata uma visão “autonomista” que já se fez presente na política externa brasileira nos anos 1960 e 1970, durante a “política externa independente” e o “pragmatismo responsável” respectivamente.

O segundo conceito de não-indiferença é um contraponto ao conceito tradicional da diplomacia brasileira da não-intervenção. A intervenção militar brasileira no Haiti exemplifica esta definitiva inovação na política externa, orientada por uma visão humanista que busca promover uma ordem internacional mais eqüitativa e justa . Esta ação também serve de contraste ao “direito à ingerência” dos EUA e representa uma tentativa de contrabalançar a hegemonia norte-americana na região.

O pragmatismo, o terceiro componente apontado por Soares de Lima (2005), implica numa subordinação direta da política externa aos objetivos de desenvolvimento nacional. O governo Lula procura resgatar o nacional-desenvolvimentismo do passado, outorgando à política externa o papel de instrumento primo para o desenvolvimento econômico nacional, em uma crítica implícita ao viés neoliberal do governo anterior, que via na política externa apenas um “papel acessório no desenvolvimento” .

Esta faceta da política externa não é inovação do atual governo. Conforme afirmado por Soares de Lima (2005), ao contrario dos seus vizinhos latino americanos, o Brasil consolidou suas fronteiras pacificamente já no início do século XX, graças às habilidades diplomáticas do Barão do Rio Branco. Portanto, questões de segurança deixaram de ocupar prioridade na agenda de política externa e as ameaças externas percebidas foram de natureza econômica. Sendo assim, a política externa sempre derivou grande parte da sua legitimação na medida em que servia como instrumento ao desenvolvimento econômico da nação.

Esta postura é corroborada pelas alianças Sul-Sul que o país vem estabelecendo: o G-20, o fórum IBSA e a aproximação com a China são alguns exemplos. Apesar de estas alianças terem um componente político muito forte, Soares de Lima (2005) afirma que não deixam de ser iniciativas movidas pelo interesse concreto de buscar meios alternativos ao desenvolvimento e aumentar o espaço de manobra do país na esfera internacional.

A ênfase dada pelo governo atual à política externa se deve principalmente ao fato de que esta serve como instrumento de legitimação política frente aos “órfãos de políticas macroeconômicas heterodoxas” . Na condução das políticas públicas microeconômicas e sociais, também foi difícil adotar rumos de ação muito diferentes aos que já estavam em curso. Além da contenção fiscal implicada pela política macroeconômica ortodoxa, os constrangimentos burocráticos e orçamentários impossibilitaram uma guinada brusca de ação . Portanto, restou ao governo satisfazer o apelo por mudanças e cumprir promessas eleitorais através da política externa que, apesar de limitações quanto a compromissos prévios com parceiros internacionais, apresenta maiores graus de liberdade. A política externa, portanto, constitui o único campo no qual o governo pode fazer jus à sua herança esquerdista.

2.2 Estratégias de política comercial

Dentro da nova configuração de política externa, a política comercial desempenha papel central e é apresentada como “ferramenta essencial ao desenvolvimento econômico e para a redução das vulnerabilidades externas” . Rios e Iglesias (2005) apontam para as três mudanças que ocorreram na condução da política comercial para adequá-la aos novos objetivos e prioridades da política externa.

Em primeiro lugar, aumentaram as resistências em negociar acordos comerciais com os países desenvolvidos. Esta postura é essencialmente diferente à adotada pelo governo FHC, no qual as negociações preferências com os países do Norte eram centrais. Ambas as negociações herdadas do governo FHC, Alca e a União Européia, estão paralisadas desde 2004. Considerando que em 2006, os Estados Unidos e a União Européia receberam conjuntamente 39% do valor exportado pelo Brasil, é um custo de oportunidade considerável não ter acordos assinados com estes importantes parceiros comerciais.

O governo Lula, que na eleição de 2002 chegou a falar em “anexação econômica” com relação à Alca , foi mais comedido com suas críticas ao apresentar uma proposta de reestruturação do projeto em 2003. A proposta “esvaziaria” a Alca, pois todos os temas substanciais seriam tratados ou da forma 4+1 (Mercosul e cada membro da Alca) ou no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), evidenciando as reticências de finalizar qualquer acordo com os EUA, por este ser visto não só como uma ameaça econômica, mas também política, dada à lógica de confronto Norte-Sul característica da política externa do Lula.

A negociação Mercosul-União Européia foi considerada preferencial em relação ao acordo com a Alca por não representar um risco político tão grande e por uma percepção ingênua de que é mais fácil negociar com os europeus. Ainda assim, não foi possível finalizar o acordo bi-regional como previsto em 2005, pois as concessões européias na área agrícola foram consideradas por demais parcimoniosas e suas demandas, em relação ao acesso a mercados, tidas como excessivas, já que os europeus se mostraram tão pragmáticos quanto os americanos.

Finalmente, o Brasil tem se tornado demandeur na área agrícola desde a emergência do setor de agribusiness competitivo. Por estar claro que quaisquer ganhos no campo de liberalização agrícola serão obtidos exclusivamente através das negociações multilaterais, as negociações bilaterais perderam peso e o Brasil passou a concentrar seus esforços ofensivos no âmbito da OMC.

Os contenciosos comerciais acionados pelo Brasil contra os EUA (algodão) e a União Européia (açúcar) mostram uma postura mais receptiva aos interesses do setor de agribusiness. As decisões a favor do Brasil representam grandes ganhos comercias em potencial. No entanto, as decisões ainda não foram implementadas, levando ao Brasil solicitar a formação de um painel de implementação para analisar a falta de adequação por parte dos EUA às decisões do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC.

A segunda mudança assinalada por Rios e Iglesias (2005) é de uma crescente aversão em negociar temas não-tarifários como: compras governamentais, proteção para investimentos estrangeiros e serviços, e os “novíssimos” temas: meio ambiente e regras trabalhistas, este último apesar de se tratar de um governo de esquerda . A inflexibilidade de negociar estes “temas sensíveis” está relacionada ao que Oliveira, Onuki e Veiga (2006) chamam de “conflito estrutural entre as posturas de nacional-desenvolvimentismo e integração regional ou global”. Existe uma preocupação por parte do governo em preservar graus de liberdade para a adoção de políticas microeconômicas de incentivo industrial. Estes “temas sensíveis” de natureza “político-regulatória” incitam o medo de limitar a soberania econômica do país.

Pode-se concluir, portanto, que o “núcleo duro” do protecionismo brasileiro já não se encontra mais na área de concessões tarifarias, mas sim nos “temas sensíveis” apontados acima. De fato, existe um crescente consenso de que o Brasil terá que aceitar “pagar” por quaisquer ganhos na área agrícola com concessões em NAMA como a liberalização das importações e diminuição das tarifas que protegem os setores import-competing.

Em terceiro lugar, Rios e Iglesias (2005) destacam o maior empenho em elaborar acordos comerciais com os países em desenvolvimento, postura que mais uma vez enfatiza a clivagem Norte-Sul que guia a política externa. Esta terceira alteração na política comercial seria justificada por dois argumentos: (i) os acordos na frente Sul-Sul serviriam como alternativas aos acordos estancados com os países desenvolvidos, e (ii) o comércio com os países do norte já está maduro e o maior dinamismo se encontra no comércio Sul-Sul. Não obstante, os acordos com os países em desenvolvimento não estão isentos de conflitos, como fica evidente pelas dificuldades enfrentadas no avanço da integração regional no âmbito da Aladi.

O Brasil tem liderado as investidas no sentido de avançar no processo de integração do Mercosul, incluindo o seu alargamento com a associação à Comunidade Andina em 2005 e a adesão de Venezuela em 2006.

Percebe-se um crescente reconhecimento por parte do Brasil de que uma pretensa liderança regional implica “pagar os custos da integração”. As concessões assimétricas concedidas pelo Brasil aos países andinos no âmbito do acordo Mercosul-CAN demonstram uma aceitação incipiente deste princípio. Enquanto os países andinos terão livre acesso ao mercado brasileiro para a maioria dos seus bens exportados em apenas cinco anos, demorará dez anos para o Brasil ter acesso preferencial para menos da metade das suas exportações. Também, o recrudescimento do protecionismo por parte de Argentina, com a imposição de medidas antidumping unilaterais sobre as importações brasileiras, foi tacitamente aceito pelo Brasil, que, mais uma vez demonstra a sua disposição em pagar o preço da liderança regional.

A Venezuela foi aceita como membro pleno do Mercosul em julho de 2006, sem ter cumprido uma agenda mínima de exigências, como adequar sua estrutura tarifaria à Tarifa Externa Comum (TEC). A adesão da Venezuela realça o componente político que motiva a integração regional. No setor de agribusiness, surgem preocupações de que a condição de produtor agrícola ineficiente e o antiamericanismo exacerbado da Venezuela Chavista possam apresentar empecilhos à conclusão de acordos de liberalização agrícola com os países do Norte.

Outra iniciativa de aproximação no eixo Sul-Sul é o empreendimento IBAS (Índia-Brasil-Africa do Sul). Esta frente de negociação pode se dizer é a única verdadeiramente inédita do governo Lula. Trata-se da aliança de três economias com potencial de complementaridade que compartilham a visão de que é necessário um maior diálogo entre as economias emergentes. Sob o guarda-chuva do IBAS, foram dois os acordos comerciais assinados, Mercosul-Índia e Mercosul-União Aduaneira da África do Sul (SACU). De acordo com Rios e Iglesias (2005), ambos os acordos são muito limitados e de baixa efetividade em termos comerciais, pois os produtos incluídos nas concessões já contavam com tarifas baixas. Ainda assim, espera-se que a aproximação com Índia e África do Sul gere benefícios nas negociações multilaterais.

O Brasil também foi ativo na criação do G-20, grupo formado por países em desenvolvimento com o interesse comum de negociar a redução dos subsídios agrícolas nos países do Norte, principalmente em os Estados Unidos e a União Européia. O G-20 teve papel fundamental na elaboração do framework adotado na Rodada Doha em Genebra em 2004, após o fracasso da reunião anterior em Cancun. Desde então, o Brasil procura estender a cooperação do G-20 para outras áreas.

No entanto, a cooperação do G-20 não tem sido suficiente para destravar o último impasse da Rodada Doha, ocorrido em julho de 2006. A heterogeneidade do grupo se faz cada vez mais aparente e aumentam as divergências internas, em particular ao que tange à redução das tarifas industriais, demandada pelos países do Norte como contrapartida à liberalização agrícola. Brasil e Índia, que compõem o chamado “núcleo duro” do G-20, são resistentes à redução tarifária, contribuindo para o engessamento das negociações.

Com relação ao G-20, destacam-se também as posturas defensivas por parte da Índia e China, países com setores agrícolas altamente protegidos. Embora a Índia e China sejam a favor da redução de subsídios agrícolas nos países desenvolvidos, inserindo-se nos objetivos do G-20, ambos se opõem à redução de tarifas agrícolas, o que dificulta uma aliança com o Brasil.

Em 2005, realizou-se no Brasil a Cúpula de Países Sul-americanos e Árabes, iniciativa liderada pelo Brasil e idealizada pelo presidente Lula. Pretende-se, através do fórum estabelecido na cúpula, coordenar ações em diversas áreas como: comércio, energia, cultura, ciência e tecnologia. Uma segunda cúpula está programada para ocorrer no segundo trimestre de 2008.

O Brasil também tem sinalizado uma aproximação estratégica com a China. Em 2004, o governo Lula reconheceu a China como economia de mercado, iniciativa considerada polêmica pelo setor privado, pois este reconhecimento dificulta a imposição de direitos antidumping no comércio com a China .

Recentemente, o ministro Celso Amorim afirmou que “2008 será o ano da Ásia” e planeja um “ataque empresarial” para estimular o intercâmbio comercial, favorecendo outras áreas alem da China como: a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), Coréia do Sul, Japão e países da Oceania. Para o governo, os acordos bilaterais são vistos como alternativas à tradicional mediação pelos países do Norte nas relações do Brasil com a Ásia .

Motta Veiga (2005) resume os principais elementos que compõem a estratégia comercial praticada pelo governo Lula:

(i) Fortalecimento de uma postura ofensiva na área agrícola, tanto no âmbito da Alca, Mercosul-União Européia e OMC.
(ii) Adoção de nova postura ofensiva nas negociações de serviços em modo 4 e continuação da tradicional postura ofensiva em modo 1 na OMC.
(iii) Deslocamento do “núcleo duro” do protecionismo brasileiro da área tarifária para os “novíssimos temas” de cunho político-regulatórias.
(iv) Maior ênfase na construção de alianças com outros países em desenvolvimento.

Para Almeida (2004), não obstante as mudanças adotadas pela política externa do Governo Lula, esta não representa ruptura em relação ao governo FHC. O atual governo tem adotado um forte multilateralismo, priorizando as alianças estratégicas com economias médias e emergentes através de acordos de comércio e de cooperação, vê no Mercosul a prioridade estratégica por excelência com o fim de garantir a liberdade de ação no âmbito internacional e prioriza os resultados políticos. O autor compara esta postura ao multilateralismo moderado de FHC, à falta de coordenação com os países do Sul apesar da presença de dialogo entre estes, à importância secundária outorgada ao Mercosul frente às negociações externas e à priorização de resultados econômicos.

Portanto, há uma mudança no que diz respeito à hierarquia dos objetivos da política externa e a uma “politização” da agenda externa, mas os âmbitos de atuação internacional e os instrumentos utilizados permaneceram os mesmos do governo anterior. Cândia Veiga (2005) afirma que o governo Lula tem imposto mudanças que “organizam o tabuleiro de forma diferente, sem mexer, necessariamente em suas peças”.

2.3 Algumas visões críticas

Em primeiro lugar, tem-se criticado a subjugação da política comercial aos objetivos políticos da agenda externa. Para Motta Veiga (2005) a ênfase outorgada à dimensão política pelo governo atual tem produzido acordos comercias que brindam poucos benefícios para os interesses exportadores brasileiros em termos de acesso a mercado, tais como os acordos Mercosul-CAN e os assinados com a Índia e África do Sul.

Rios e Iglesias (2005) afirmam que a maioria dos países em desenvolvimento considera o Brasil uma ameaça à produção doméstica. Por isso, observa-se pouca disposição por parte dos países em desenvolvimento para avançar em acordos comerciais mais abrangentes, limitando a efetividade da estratégia comercial que prioriza os acordos Sul-Sul.

A clivagem norte-sul que orienta a política externa dificulta a conclusão de um acordo preferencial com os Estados Unidos. Enquanto isso, os Estados Unidos perseguem uma estratégia agressiva de negociação de acordos bilaterais. A hesitação por parte do governo Lula aumenta o “risco de exclusão” e resulta em perda de competitividade, tanto nos Estados Unidos, quanto nos mercados terceiros.

Rios e Iglesias (2005) concluem que há um descompasso entre a estratégia de política comercial perseguida pelo governo e os interesses do setor privado exportador. Analisando as exportações brasileiras, os autores identificaram países prioritários de acordo com o tamanho do seu mercado e o dinamismo do comércio bilateral, entre eles: Coréia do Sul, México, China, Estados Unidos e Canadá. Rios e Iglesias constatam com preocupação o fato de não existirem acordos de teor significativo assinados com os países prioritários e ainda existem barreiras enfrentadas pelos produtos brasileiros nestes mercados. Somente no caso do México, pode-se dizer haver um acordo funcional, porém limitado.

Este desencontro de interesses entre o público e privado no que tange à política comercial enfatiza a baixa “institucionalidade” do policy-making em assuntos de política externa. Motta Veiga (2002) discute como o mecanismo de elaboração da política comercial iniciou uma “lenta e difícil transição” a partir do final dos anos 80, com a extinção da agência centralizadora Cacex e a emergência de política comercial como um issue no debate doméstico. No entanto, Motta Veiga (2002) afirma que ainda existem dificuldades à adaptação dos mecanismos de formulação de política de comércio aos novos condicionantes internos e externos, descrevendo a situação atual como sendo uma de “falta de coordenação e superposição de atribuições e funções... levando ao desperdício de esforços e recursos e a problemas de implementação dos mecanismos e políticas definidas”.

Por fim, a política comercial é acusada por alguns de ser “voluntarista”, por vezes propondo metas irrealistas que ignoram as limitações reais sobre a capacidade do Brasil de influenciar ou liderar no cenário internacional .

É comum a visão entre analistas do setor industrial e agrícola que o boom exportador iniciado em 2002 em nada deve aos acordos comerciais negociados. De acordo com Pinheiro (2006), entre os fatores responsáveis pelo boom atual deve se incluir a forte depreciação da moeda, que em 2002-2003, se encontrava 89% mais desvalorizado do que em 1997-1998. Também se deve levar em conta o aumento da carga tributária, fazendo a opção de exportar mais atrativa, já que as exportações são isentas da maior parte dos tributos. A contração da demanda interna, que em 2000-2001 caiu 0,3% enquanto ocorria a expansão da demanda mundial direcionou uma maior parcela da produção ao exterior. Adicionalmente, os preços das exportações brasileiras aumentaram marcadamente, 10% ao ano no período 2003-2006.

No entanto, desde o final de 2006 tem-se assistido à reversão de alguns dos fatores que germinaram o boom como a tendência à apreciação do real, desaceleração dos preços de exportação e aquecimento da demanda interna. Se o boom exportador serviu para arrefecer as críticas à política comercial do atual governo, o fim do boom trará uma série de novas indagações sobre a efetividade da estratégia de inserção internacional adotada pelo governo Lula.

3. Conclusão

As novas diretrizes de política externa afetaram a condução de política comercial. A principal crítica referente à baixa eficácia comercial dos acordos assinados pelo atual governo esta relacionada ao fato de que a política comercial vem sendo crescentemente utilizada para cumprir outros objetivos de política externa. Por tanto, é preciso discutir quão eficaz a política comercial tem sido em atingir estes objetivos, quais são os custos que esta estratégia implica e identificar quais são as outras alternativas à disposição do Brasil.

A política externa do governo Lula tem sido apontada como um dos seus maiores sucessos. O enfoque dedicado à política comercial pelo atual governo, com a crescente internacionalização do Brasil assegura que este continuará um tema pertinente no debate político doméstico. Faz-se mister, portanto, multiplicar os conhecimentos nesta área vital para o desenvolvimento do país.



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